Законы экономики не обманешь

На стене в кабинете главы Минфина Антона Силуанова можно увидеть портрет его знаменитого предшественника Сергея Витте, руководителя министерства времен императора Николая II, известного своими протекционистскими решениями. В интервью «Эксперту» министр финансов признается, что ценит традиции своего ведомства. «Главное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов с приходами», — цитирует он Михаила Сперанского, главного систематизатора, одного из ключевых чиновников эпохи Александра I и Николая I. Эта фраза хорошо описывает профессиональное кредо и героя нашего интервью. «Сбалансированный бюджет — залог устойчивости госфинансов», — подчеркивает Антон Силуанов. «Эксперт» поговорил с ним о пути, который прошла российская экономика, и о том, какой должна быть бюджетная политика в будущем.

— Начнем с анализа прошлого. Вы работаете в Минфине с 1985 года, в 1990-е вы...

— Думаете (речь о долгой работе в Минфине. — «Эксперт»), это судьба? (Смеется.)

— Ваша преданность делу и министерству вызывает уважение. Итак, в первой половине 1990-х вы уже вовсю работали в Минфине и в каком-то смысле были участником процессов, которые разворачивались в экономике. Дефицит бюджета доходил тогда до 10% ВВП, экономика падала в среднем на 7% в год, а инфляция достигала 80%. Какое впечатление у вас осталось от этого периода работы в Минфине и какими конкретно темами вы занимались?

— В 1990-е события развивались очень быстро. Приходилось, с одной стороны, на ходу принимать оперативные решения, заниматься системной работой, с другой — выстраивать законодательную базу для финансов, бюджета, налогов. Конечно, путь не был легким. Одно то, что за десять лет сменилось десять министров, о многом говорит. Да и парламент в то время был оппозиционный, политическая жизнь страны постоянно менялась. В те годы я работал в Бюджетном управлении Минфина.

— Кто из коллег в Минфине оказал на вас влияние?

— После института я пришел на работу в Управление финансирования строительства Минфина РСФСР. Понятно, что сначала приходилось учиться печатать на пишущей машинке, осваивать азы министерской работы. Все это происходило в отделе, которым руководил Юрий Владимирович Тиньков. Он и стал моим первым наставником. Впоследствии работал со Станиславом Андреевичем Королевым, который возглавлял Управление строительства, Бюджетное управление, потом стал заместителем министра. От этих людей научился министерской работе, стал понимать, как устроено ведомство. Особую роль в моей профессиональной карьере сыграл Владимир Анатольевич Петров, который был настоящим бюджетником. Очень благодарен ему за это.

— Расскажите о Владимире Петрове.

— Он был профессиональным финансистом, жестким управленцем. В то время по-другому было нельзя. Приходилось и стучать к<улаком по столу: «‎Все, денег больше нет» (в 1993–1994 годах дефицит бюджета держался на уровне более 10% ВВП, а в 1995-м фискальная политика была резко ужесточена: расходы превысили доходы уже на 3% ВВП. — «Эксперт»). Ситуация требовала твердости.

— Какие вопросы стояли тогда на повестке важных совещаний?

— В то время я работал простым специалистом, к совещаниям, где принимались стратегические решения, меня не привлекали. Позднее из яркого могу вспомнить совещание в Минфине. В тот момент я руководил департаментом макроэкономической политики и банковской деятельности. На совещании обсуждался вопрос целесообразности привязки российского рубля к доллару с тем, чтобы обеспечить стабильность курса и инфляции.

Курс рубля тогда, извините за выражение, «колбасило». И казалось, что таким образом мы сможем снизить волатильность и обеспечить предсказуемость. Вспоминаю дискуссию, по итогам которой участники согласились с аргументом, что таким образом мы попадем в полную зависимость от денежно-кредитной политики (ДКП), проводимой другим государством, лишимся финансового суверенитета. Но до решения о плавающем курсе было еще далеко.

— Сейчас кажется, что в экономике тогда царил хаос. «Только трус платит налоги» — один из лозунгов 1990-х. Как вы составляли тогда бюджет, каким образом оценивали доходы?

— Все же Минфин в 1990-е возник не на пустом месте. Действовали отработанные методики составления бюджета, расчета доходов, пусть и без применения компьютерных программ. Бюджет верстался на основании проверенных еще советским временем формул и правил. Сейчас мы подключаем к прогнозированию искусственный интеллект, но расчеты все равно отличаются от реалий. Конечно, сегодня нам проще в этом плане работать, но нельзя сказать, что в прошлом оценки были менее точными.

— В 2000-е министром финансов работал Алексей Кудрин. При нем бюджет стал стабильно профицитным, были созданы резервные фонды, погашены долги и так далее. Политика Минфина производит впечатление целостной программы, которую можно назвать бюджетной централизацией. Почему проводилась такая линия?

— 1990-е, как мы сейчас обсудили, — сложные времена. В 1998 году произошла девальвация, когда курс в момент обрушился с привычных всем 6 до 20 руб. за доллар. Подскочила инфляция. Это казалось катастрофой. Зарплата в пересчете на доллары резко сократилась. Помню, что в то время у меня она не превышала $10 в месяц. В 2000-е финансы надо было приводить в порядок, снимать зависимость бюджета от цен на нефть и газ, чем и занялся Алексей Леонидович.

— Какие системные решения были самыми значимыми?

— Во-первых, были разработаны и приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, которые позволили разграничить и упорядочить доходы и расходы бюджета по уровням бюджетной системы. Выстроить систему межбюджетных отношений.

Во-вторых, мы начали ускоренно рассчитываться с внешними долгами. Благо цены на нефть выросли. В 1999-м суммарный российский госдолг превышал 92% ВВП. Это делало нас крайне уязвимыми. Тот же дефолт 1998 года был связан с тем, что бюджет активно занимал на внешнем рынке, а внутренние займы были короткими.

Чтобы не допустить повторения таких ситуаций, было принято решение снизить зависимость от внешних займов. Как раз в 2000-м появилась такая возможность. Вспомните, это были так называемые тучные годы. Цена на нефть подскочила, а девальвация открыла дорогу экспортерам на внешние рынки. В страну начался приток иностранной валюты. Она направлялась на досрочное погашение обязательств перед иностранными кредиторами.

В-третьих, был создан Стабилизационный фонд. Да, с внешними долгами мы в целом расплатились, но прежде всего за счет роста цен на нефть. Стабфонд должен был защитить бюджет от ценовой волатильности энергоресурсов в будущем. В противном случае мы рисковали вновь расшатать государственные финансы.

В-четвертых, была проведена банковская реформа и создана система гарантирования вкладов. В те годы тема доверия к банковской системе была животрепещущей. Кредитные организации часто банкротились, и население предпочитало хранить деньги в иностранной валюте или «под подушкой».

Наконец, было принято решение о среднесрочном бюджете. Период планирования увеличился до трех лет. Таким образом Минфин давал ориентир бизнесу и населению, как будут развиваться финансы государства.

— Насколько значительной была роль Алексея Кудрина?

— Его личный вклад в работу Минфина очень важен. Он собрал сильную команду. Специалисты Минфина, чтобы отстаивать позиции ведомства, всегда должны иметь квалификацию не ниже, а то и выше, чем сотрудники отраслевых министерств. Наверное, ключевое достижение — это не только создание бюджетного законодательства или Стабфонда. Алексей Леонидович задал высокую профессиональную планку для сотрудников министерства. К слову, наша задача сегодня — поддерживать и развивать высокий стандарт работы Минфина. Думаю, нам это удается.

— В 2011-м вы возглавили Минфин. К тому моменту кризис 2008 года остался за плечами, экономика была уже принципиально другой, не требовалось, как в 2000-е, собирать ее по частям. Почему Минфин продолжил политику бюджетной централизации?

— Вы спрашиваете, зачем Минфин проводит жесткую финансовую политику? Для нас жесткость никогда не была самоцелью. Есть законы экономики, которые не обманешь — например, количество денег должно соотноситься с количеством товаров. Когда денег становится больше, цены начинают расти. Бюджет через дефицит создает денежное предложение. Мы должны это учитывать. Вы какие-то конкретные решения имеете в виду?

— Например, ужесточение бюджетного правила.

— Действительно, в 2017 году Минфин подготовил новые параметры бюджетного правила, снизил цену отсечения почти в два раза — до $40 за баррель с ежегодной индексацией на 2% (до этого эта планка была расчетной величиной, которая представляла собой среднее значение стоимости нефти за предшествующие пять лет. — «Эксперт»). Но что этому предшествовало? С конца 2014-го начался спад цен на нефть. Стоимость Brent в 2015-м снижалась до $37 за баррель, тогда как годом ранее нефть стоила больше $100.

Теперь откуда взялись $40. Мы подсчитали, что при такой цене нефтедобывающим компаниям в ряде стран станет невыгодно заниматься этим бизнесом, поэтому долго такая ситуация не сохранится. Впоследствии так и произошло.

То есть, когда цена падает до $40 за баррель и предложение нефти на рынке начинает снижаться, цены стабилизируются.

Идея была в том, чтобы создать такую «кубышку», которая бы в течение трех лет обеспечивала обязательства бюджета при любой цене на углеводороды.

Бюджетное правило дало нам устойчивость, благодаря которой мы прошли кризис 2014 года с падением цен на нефть. Нас это выручило и в пандемию, выручает и сейчас, когда против страны введено более 30 тыс. санкций

Вы говорите, что мы начали «жестить»? Отнюдь нет. Это просто философия финансистов — думать наперед, предотвращать риски.

— Но в 2010-е экономика в среднем практически не росла. Не связано ли это с тем, что бюджетная политика была слишком консервативной?

— Для экономики важен не столько бюджет, сколько стоимость кредитных ресурсов и предсказуемость. Для роста нужны дешевые и длинные деньги. Конечно, бюджетный стимул — это важно. Но он не может быть бесконечным, иначе произойдет разбалансировка финансов.

У нас есть проверенная формула, которая лежит в основе бюджетного правила: структурный дефицит должен быть нулевым (доходы за вычетом сверхдоходов, когда нефть дорогая, должны быть равны расходам за вычетом трат на выплату процентов. — «Эксперт»). Такой подход позволяет создавать условия Центральному банку для смягчения ДКП.

Если инфляция низкая и ставки некуда больше снижать, тогда в качестве дополнительного стимула может быть задействован бюджет. Идеальная конструкция — жесткий бюджет и мягкая ДКП с низкими процентными ставками

— С 2020 года бюджетная политика начала меняться, пусть и вынужденно. Бюджет стал дефицитным, правило приостанавливалось, впервые за долгие годы понижались ставки налогов, появилась прогрессивная шкала и так далее. И экономика начала расти. В 2021-м мы рванули так, как сами не ожидали (рост составил 4,7%, что было существенно выше официальных оценок. — «Эксперт»). В 2022–2024 годах показатели также превосходили прогнозы Минэка и аналитиков. Не является ли это доводом в пользу того, что роль бюджета в стимулировании должна быть более выраженной?

— Это как раз подтверждает минфиновскую логику. В 2020 году началась пандемия, люди не ходили на работу, спрос упал, начали останавливаться производства. Как следствие, экономика начала сжиматься, да и мировые цены на нефть — падать. Вспомните, стоимость фьючерсов на нефть уходила в 2020-м в отрицательную зону! Бюджетный импульс с 2020 по 2024 год составил 17% ВВП, то есть больше 3% ежегодно. Мы снизили страховые взносы для МСП, нарастили дефицит бюджета, стали направлять средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) в инвестпроекты. Именно благодаря тому, что были накоплены серьезные резервы, мы смогли простимулировать экономику в период, когда она нуждалась в поддержке, помочь людям.

Но в то же время денег на рынке становилось все больше. Кредитные ставки были низкими в тот момент (летом 2020 года ключевая ставка ЦБ упала до 4,25% — рекордно низкого показателя. — «Эксперт»). Инфляция начала расти. Это вовсе не значит, что стимулирование было ошибкой. Поддержка тогда была необходима. Но сложно было оценить, какой размер стимула реально требуется, ведь ситуация пандемии была беспрецедентная. Поэтому сейчас через денежно-кредитную политику ЦБ выравнивает ситуацию.

— Инфляция была связана с тем, что денежное предложение сильно опередило товарное?

— Так и есть. Когда количество денег и товаров расходится, инфляция ухудшает положение людей с низким уровнем доходов. Наша задача — сделать все, чтобы развитие было сбалансированным.

— Зададим вам прямой вопрос. Что называется, в лоб. С чего мы начали интервью? С того, что в нулевые годы бюджетная система выстраивалась в определенной логике. Низкая терпимость к дефициту бюджета, накопление резервов. На тех же столпах, пусть и модифицированных, система стоит и по сей день. Не кажется ли вам, что они устарели?

— Прежде чем ответить, я тоже вас спрошу. Как вы считаете, что конкретно устарело?

— Ответить вам компетентно мы, конечно, не сможем, но, чтобы не оставить вас равнодушным, покусимся на святое и предположим, что устарел ФНБ. И даже пойдем дальше и пофантазируем, что ФНБ ведь может быть и отрицательным. В эти моменты Минфин мог бы занимать — в кавычках, конечно, — валюту у ЦБ. Зачем Центробанку столько резервов?

— Вам лишь бы потратить то, что не заработано. Такой подход нам не нужен. Вообще, так легко распоряжаться деньгами чревато. Вспомните 1990-е, когда ЦБ поддерживал экономику, выдавая льготные кредиты, инфляция зашкаливала. Нужен устойчивый рост, а не американские горки.

— Правильно, тогда вы скажите свое мнение: не пора ли переосмыслить подходы к бюджету?

— Базовые принципы сбалансированности бюджета вечны и не требуют пересмотра. Внутри расходов бюджета можно и нужно постоянно работать. Меняются задачи, приоритеты, инструменты бюджетной поддержки. Это все донастраивается, Минфин всегда за.

Структурно важно снижать зависимость от нефтегазовых доходов, минимизировать процентные риски. Для этого мы уточнили бюджетное правило в части базовой цены, пересматриваем методики субсидирования, чтобы бюджет меньше брал процентных рисков. Постоянно оцениваем эффективность налоговых льгот на предмет их стимулирующего воздействия и ожидаемых результатов. Приняли план по снижению теневого сектора экономики, что даст дополнительные поступления в бюджет. Такая работа ведется Минфином постоянно.

— В долгосрочной перспективе, допустим, через 10, 15, 20 лет, нам следует придерживаться тех же принципов?

— Если вы посмотрите на бюджетные дебаты 100 или 200 лет назад, то увидите, что ничего не меняется. Всегда есть желание потратить больше. И всегда Минфин стоит на позиции, что тратить надо столько, сколько зарабатываем. Михаил Сперанский говорил: «Самые полезные предприятия, если они делаются в долг или чрезмерным усилием и с расстройством финансов, обращаются в существенный вред государству». Золотые слова. Можно проводить стимулирующую бюджетную политику, но в конечном счете столкнемся с необходимостью последующего охлаждения экономики, что никому не нравится.

Сегодня и в отдаленной перспективе ключевые принципы бюджетной политики будут также действовать. Настройка доходной и расходной частей бюджета нужна постоянно, но базовые законы должны неукоснительно соблюдаться. И это главная задача Министерства финансов.

Источник - Эксперт