Лариса Санникова: Перспективы внедрения поведенческого надзора в России

09.11.2017   \  Точка зрения

Лариса Санникова, д.ю.н. профессор, ведущий научный сотрудник сектора финансового и банковского права Института государства и права РАН, Исполнительный вице-президент АРБ.

1. Курс Банка России на поведенческий надзор.

В конце 2016г. Банк России объявил о введении поведенческого надзора на всех финансовых рынках. А уже в Годовом докладе Банка России за 2016г. содержалось утверждение, что Банком России была разработана концепция поведенческого надзора в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг.

К сожалению, читателям Годового доклада не удалось ознакомиться с развернутым описание данной концепции. В докладе была предпринята лишь попытка ЦБ РФ сформулировать определение поведенческого надзора: «контроль за моделями поведения участников рынка, связанный в том числе с оценкой фактов взаимодействия поставщиков и потребителей финансовых услуг, оценкой качества предлагаемых услуг, соблюдения требований к параметрам продуктов и услуг, и последующее комплексное взаимодействие Банка России с поднадзорными организациями, направленное на улучшение качества предоставляемых услуг и повышение удовлетворенности потребителя».

Вряд ли данное определение позволяет понять, какими именно способами и средствами Банк России намерен внедрять и осуществлять поведенческий надзор.

2. Поведенческий надзор в ведущих развитых странах.

Мировой кризис 2008г. заставил по-новому взглянуть на проблему защиты прав потребителей финансовых услуг и обусловил создание в ряде зарубежных стран специальных органов поведенческого надзора, наделенных правом формирования требований к поведению финансовых институтов: Управление финансового поведения (Financial Conduct Authority – FCA) в Великобритании; Бюро финансовой защиты потребителей (Consumer Financial Protection Bureau – CFPB) в США; Федеральное ведомство финансового надзора (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht – BaFin).

Суть поведенческого надзора заключается в том, что надзорный орган проверяет не только соблюдение профессиональным участником финансового рынка требований законодательства, но и его поведение по отношению к клиенту. Такой подход позволяет выявить не только незаконное, но и недобросовестное поведение финансового института.

Основными отличиями поведенческого надзора от традиционного надзора за соблюдением прав потребителей является то, что орган поведенческого надзора наделяется дополнительно правом проводить мониторинг финансовых рынков на предмет выявления рисков для потребителей финансовых услуг, а также нарушений их прав. Такой мониторинг позволит объективно оценивать качество предоставления финансовых услуг профессиональными участниками рынка.

3. Надзор за защитой прав потребителей финансовых услуг в России.

Специально для осуществления защиты прав потребителей финансовых услуг Банком России 3 марта 2014г. была создана Служба по защите прав потребителей и миноритарных акционеров (переименованная впоследствии в  Службу по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг). Но она, в соответствии своей компетенцией, вправе лишь реагировать на жалобы потребителей финансовых услуг, причем только некредитных организаций, и в случае выявления нарушений привлекать их к административной ответственности. При этом данная Служба не уполномочена совершать действия, направленные на выявление нарушений прав потребителей.

Более широкими полномочиями по осуществлению надзора в области защиты прав потребителей орган наделена Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия – Роспотребнадзор, так вправе организовывать и проводить проверки соблюдения исполнителями финансовых услуг требований законодательства и предписаний должностных лиц, а также предупреждать действия, вводящие потребителей в заблуждение, и предотвращать причинение вреда имуществу потребителей (ст. 40 Закона о защите прав потребителей)

Кроме того, Роспотребнадзор вправе предъявлять иски в суды о прекращении противоправных действий исполнителя услуг в отношении неопределенного круга потребителей (ст. 46 Закона о защите прав потребителей).

Таким образом, в России функции по надзору в сфере защиты прав потребителей финансовых (в том числе страховых) услуг распределены между Роспотребнадзором и Банком России. При этом ни один из данных органов не способны выполнять эти функции в полном объеме, хотя часть их полномочий дублируется.

4. Недостатки действующей системы надзора защитой прав потребителей финансовых услуг в России.

К недостаткам Роспотребнадзора, как надзорного органа на рынке финансовых (в том числе страховых) услуг, можно отнести следующие:

1. Отсутствие у ее сотрудников Роспотребнадзора достаточных знаний в области функционирования и регулирования финансового рынка. Рынок финансовых услуг обладает существенной спецификой, требующий от знаний как юридического, так и экономического характера. В силу разноплановой деятельности сотрудников Роспотребнадзора специалистов в области финансовых услуг явно недостаточно.

2. Позиция, занимаемая Роспотребнадзором, при разрешении спорных вопросов между профессиональными участниками финансового рынка и потребителями финансовых услуг не всегда учитывает реальные потребности рынка и необходимости сохранения устойчивости финансовых институтов.

Сохранение устойчивости финансовых институтов является предметом пруденциального надзора. Взаимосвязь потребительского надзора и пруденциального является необходимым условием для выявления системных рисков. Пруденциальный надзор не всегда выявляет в отчетности признаки неблагополучия финансовой организации. Надзор за соблюдением прав потребителей финансовых услуг может выявить те нарушения законодательства, допускаемые профессиональным участником, которые не находят отражение в отчетности (например, навязывание дополнительных услуг по страхованию при обязательном страховании).

В настоящее время пруденциальный надзор за участниками финансового рынка осуществляется Банком России. Однако для реализации полномасштабного надзора за соблюдением прав потребителей финансовых услуг у Банка России недостаточно полномочий:

1. Исходя из функций Службы по защите прав потребителей и миноритарных акционеров, можно сделать вывод, что данная Служба не уполномочена осуществлять надзор за соблюдением прав потребителей кредитными учреждениями.

2. Службы по защите прав потребителей и миноритарных акционеров может лишь реагировать на поступающие жалобы потребителей финансовых услуг, что делает невозможным принятие превентивных мер по пресечению распространения недобросовестных практик.

Отмеченные недостатки действующего надзора в области защиты прав потребителей не позволяют в полной мере защитить права потребителей, что негативно сказывается на развитии финансового рынка. Поэтому потребность внедрения поведенческого надзора в России объективно назрела.

5. Что нужно сделать для внедрения поведенческого надзора?

Как показывает международный опыт, для внедрение поведенческого надзора недостаточно только лишь наделение дополнительными функция надзорного органа, как это предлагает Банк России.

Представляется необходимым ряд последовательных действий:

1) Наделение на законодательном уровне надзорного органа полномочиями по осуществлению поведенческого надзора за финансовыми организациями.

2) Разработка специальных норм о защите прав потребителей финансовых услуг.

Действующий Закон о защите прав потребителем применим к отношениям по оказанию финансовых услуг только в части общих правил: о правах потребителя на информацию, об определении подсудности, о защите от несправедливых условий, об освобождении от уплаты госпошлины. Специальные нормы, регламентирующие права потребителей при оказании финансовых услуг, в нем отсутствуют. В связи с этим представляется целесообразным разработать универсальные правовые нормы, направленные на защиту прав потребителей при оказании финансовых услуг, независимо от конкретного вида финансовой услуги.

3) Создание внесудебного механизма разрешения споров, возникающих между организациями, оказывающими финансовые услуги, и их клиентами.

Во многих странах мира такие функции возложены на институт финансового омбудсмена. Данный институт действует в Германии, Великобритании, Франции, Нидерландах, Дании, Швеции, Норвегии, Португалии, Италии, Ирландии, Бельгии, ЮАР, Литве, Венгрии, Польше, Пакистане, Шри-Ланке, Армении.

В России институт Финансового омбудсмена действует с 2010г. на добровольных началах при Ассоциации российских банков. Несмотря на то, что этот институт не имеет никаких властных полномочий для разрешения споров, масштабы его социальной востребованности многократно превысили возможности данной организации.

По указанию Президента РФ Правительство РФ разработало и внесло в Государственную Думу РФ проект федерального закона «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций». Министерство финансов РФ предложило поэтапный запуск института финансового уполномоченного. На первом этапе обязательным этот инструмент становится только для споров в сегменте так называемых моторных видов страхования (КАСКО и ОСАГО). Для участников рынка, предоставляющих другие финансовые услуги и продукты, предусматривают возможность присоединиться к этому инструменту в добровольном порядке. Это резко снижает эффективность создаваемой правозащитной структуры, поскольку необязательность участия в ней для банков, микрофинансовых и иных нестраховых финансовых организаций оставляет без помощи абсолютное большинство потребителей финансовых услуг.

Авторизуйтесь, чтобы оставить комментарий.